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发挥产权市场优势,促进社会资本参与公立医院改革

2020-04-29 70 次

城市公立医院改革是深化医药卫生体制改革的一项重要任务,社会资本参与公立医院改革是国家积极鼓励的一种主要改革形式。

中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中指出:“鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见,积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组”。国务院办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》中要求:公立医院引入社会资本改制试点中,要加强有形资产和无形资产的评估,防止国有资产流失,坚持规范有序、监管有力,确保公开、公平、公正。

产权市场作为我国多层次资本市场的重要组成部分,作为国有资产的阳光交易平台,市场功能日益强大。本文就社会资本参与公立医院改革方式,充分发挥产权市场优势,促进社会资本参与公立医院改革进行一些探讨。

社会资本参与公立医院改革的主要方式

目前我国公立医院一般为事业性质,按现行管理体制,事业单位管理较为复杂。业务监督管理由卫生行政主管部门负责;资产管理由各级财政部门负责;人事管理由人事综合管理部门负责;登记管理又由机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责。

针对事业单位管理较为复杂的现状,各地坚持探索创新的原则,按照中央确定的改革方向,发扬首创精神,大胆探索、锐意创新,突破政策障碍和利益藩篱,积极探索社会资本参与公立医院改革方式。

据了解,目前各地实际操作过程中,社会资本参与公立医院改革有两大类,四种方式。即改革后转为企业和保留事业两种类型,根据社会资本分别通过转让和增资参与分化为四种方式。

转为企业后进行产权转让


这种方式是公立医院首先转为公司制企业,按照公司法和国有资产产权转让相关规定,将部分股权转让给社会资本,制定新的公司章程,完善公司制法人治理结构,从而达到社会资本参与公立医院改革的目的。

转为企业后进行增资


这种方式是公立医院首先转为公司制企业,按照公司法和国有企业增资相关规定,采用增加资本金的方式引入社会资本,从而达到社会资本参与公立医院改革的目的。

保留事业性质进行产权转让


这种方式是保留公立医院事业性质不变,参照公司法规定,将事业单位部分产权转让,通过章程约定,完善事业法人治理结构,进行一系列变更登记,从而达到社会资本参与公立医院改革的目的。

保留事业性质进行增资


这种方式是保留公立医院事业性质不变,以增加事业单位资本金的方式,通过章程约定,完善事业法人治理结构,进行一系列变更登记,从而达到社会资本参与公立医院改革的目的。

对于公立医院转为企业性质的两种方式,从国家政策层面看,转企政策和转企后的转让和增资政策较为明确,社会资本参与的路径较为明晰。对于公立医院保留事业性质的两种方式,改革的某些方面政策尚不明确,社会资本参与的路径尚不明晰。

《医疗机构管理条例实施细则》第十七条规定:“由两个以上法人或者其他组织共同申请设置医疗机构以及两人以上合伙申请设置医疗机构的,除提交可行性研究报告和选址报告外,还必须提交由各方共同签署的协议书”。


《事业单位国有资产管理暂行办法》第三十一条规定:“事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记,并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。”

第三十四条规定:发生分立、合并、部分改制,以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的事业单位,应办理变更产权登记。

因此,社会资本进入公立医院后,在操作环节及办理变更登记手续方面有待进一步探索和研究。

产权市场是社会资本参与公立医院改革的必由之路

《企业国有资产交易监督管理办法》第二条规定:“企业国有资产交易应当……在依法设立的产权交易机构中公开进行”。第三条规定:“本办法所称企业国有资产交易行为包括:履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业产权转让、增资和资产转让行为。”

根据上述要求,社会资本参与公立医院改革过程中,采用转为企业后进行产权转让和增资方式的,必须通过依法设立的产权交易机构公开进行。

《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条规定:“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。”事业单位资产处置方式包括出售、出让、转让等。

该办法虽没有明确公开处置场所,但在许多地方政府文件中已明确事业单位资产处置应通过产权市场由交易机构公开处置。如《河南省行政事业单位国有资产管理办法》规定:“行政事业单位国有资产交易行为应当在经政府批准或依法设立的产权交易机构中公开进行。” 

据此, 社会资本参与公立医院改革过程中,采用保留事业性质进行产权转让方式的,也应该通过产权交易机构公开进行。对于采用保留事业性质进行增资的方式,虽然相关政策尚未明确必须通过产权交易机构进行增资,但从体现社会资本方参与公立医院改革的公开、公平、公正性,从维护国有资产权益,从实现公立医院改革的目的等方面考虑,应积极鼓励社会资本通过产权交易机构公开参与公立医院改革。

产权市场在社会资本参与公立医院改革中的作用

产权市场自1998年成立以来, 经过30 多年的不断发展,市场功能不断强大。特别是2015 年中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出:“支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场,以市场公允价格处置企业资产,实现国有资本形态转换,变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。产权市场已发展成为我国多层次资本市场的重要组成部分。

在社会资本参与公立医院改革过程中,产权市场的作用主要体现在以下几个方面:

一是聚集投资信息, 提供多种融资渠道。

长期以来,产权交易机构在产权交易实践中,积累了大量的投资主体信息。在社会资本参与公立医院改革过程中,存在着医院与投资方信息阻塞与不对称情况,通过产权交易机构公开挂牌,可以发现更多投资主体,提供多种融资渠道。

二是发现市场价格,防止国有资产流失。

一方面,随着交易机构间交易信息的互联互通,各机构的成功交易案例也在相互学习借鉴。社会资本参与公立医院改革,通过产权交易机构公开挂牌,可以通过兄弟交易机构发现市场价格。另一方面, 充分的投资人市场,可以通过竞价方式发现市场价格,维护国有资产权益。

三是规范操作流程,维护职工合法权益。

产权交易机构有一整套严密的国有产权交易制度体系和操作规程,国企改制和混改过程中积累了丰富的经验,为社会资本参与公立医院改革,建立现代医院管理制度,完善法人治理结构和治理机制提供借鉴和参考。同时,改革方案严格履行职代会通过程序,可切实保护职工合法权益,确保社会稳定。

四是实现阳光交易,预防和遏制腐败现象。

公平可及、群众受益是公立医院改革的出发点和立足点。社会资本参与公立医院改革工作社会影响大,涉及面广,通过依法设立的产权交易机构公开进行,有利于实现阳光交易,有利于杜绝暗箱操作,防止改革中的腐败现象发生。

近年来,公立医院改革已进入深水区,不少地方在改革中已取得一些突破和进展,但鉴于公立医院改革的长期性、艰巨性、复杂性,还存在一些比较突出的矛盾和问题。如何发挥产权市场作用,积极促进公立医院改革,还需要在实践中不断探索,不断完善。